コンパクト・シティは人口減少都市の救いとなるか

コンパクト・シティは万能薬ではない

前篇で日本の都市が欧州の都市に比べると巨大であることに言及したが、ドイツでは100万人以上の都市は四つしかない（日本は12。フランスでは一つ、イギリスでも二つだけである）。ベルリン、ハンブルク、ミュンヘン、ケルンである。すなわち、日本の政令指定都市の基準を満たすのはこの4都市しかない。

夕暮れ時にドイツの上空を飛行機で飛び、機内から下を見ると、森の海に浮かぶ島のように都市の明かりがポツポツと見える。これらの島は都市単位であり、都市内にも公園や森、湖がある場合は、そこは暗く見えるが、基本、市街地は連担しており、都市は塊をなしている。そのような塊でも、ドイツの100万人以上の都市は連担している市域内に拠点をいくつか設けている。

私が、現在、住んでいるベルリンをコンパクト・シティと捉える人はいないだろうし、それはハンブルクやミュンヘン、ケルンについてもいえる。いや、それより人口規模が小さいデュッセルドルフやフランクフルトといった都市でもコンパクト・シティとはいえない。ただし、人口50万人レベルであれば、東西ドイツ再統一後、人口規模では最大の人口を失ったライプツィヒがコンパクト・シティの政策を打ち出した。しかし、現在では人口が減少から増加に転じたこともあり、住宅不足や幼稚園・小学校の不足が深刻な問題となっており、コンパクト・シティ政策は時期尚早だったのではないか、という指摘もされている。

人口60万人ぐらいのデュッセルドルフは面積的にはコンパクトであるが、拠点がいくつかあり、多極的な都市構造をしている。

ある程度の人口規模があり、さらに人口が増加傾向、もしくは増加に転じる可能性があるのであれば、既存の市街地での開発を誘導することは有効かと思われるが、それは都市計画区域の線引きで本来的には可能なはずである。都市計画区域外での大規模ショッピング・センター、住宅の開発等をしっかりと規制できていれば、あえてコンパクト・シティ計画を策定しなくても郊外化の問題は生じないないだろう。この点、欧州の多くの都市では土地利用規制が厳しいので、そのようなスプロール型の開発ができない点が、日本とは大きく異なる（一部、ポーランドのように土地利用規制がゆるい国も存在はするが）。

たとえばドイツでは、イオンのような大規模ショッピング・センターが郊外に立地することは不可能ではないが極めて厳しい（ちなみにイケアのような家具量販店は中心市街地の小売店とはバッティングしないとの判断がなされたので多くの州で立地できている。ドイツでは都市計画法は連邦法ではなく州法なので、このような判断も州単位でなされる）。このような郊外開発規制とセットとなって初めてコンパクト・シティはその有効性を発揮する。とりあえず、つくろうとすればいいというわけではないのである。加えて、人口が増加傾向にある都市においては、コンパクト・シティという枠組みをあえて設けるのではなく、もっと柔軟にその人口変化に対応できるような都市政策がより望ましいと考えられる。

筆者は、都市計画家のソリア・イ・マータがマドリッド【★02】★02で、ロブ・クリエがシュツットガルト【★03】★03で提示し、ブラジルのクリチバで具体化したリニア・シティ【★04】★04のような構造の方が、特に都市規模が50万人以上であれば、はるかに優れていると考える。

ブラジルの環境都市で知られるクリチバの都市構造はリニア・シティである。写真の左から中央に向けて高層ビルが線状に立地しているが、これは、その都市軸においてのみ高層ビルの建設が許可されているからだ。この都市軸には公共交通、道路といったインフラが設置されている。

図8は「立地適正化計画」の取り組みを行っている686都市について、2000年から2020年の人口増加率別に示したヒストグラムだが、人口が20％以上も増加している自治体が20もある。このような都市はコンパクトといった規制をするよりも、ある程度の平面的な開発を含めて、都市が効率的に機能し、その集積のメリット、規模の経済性を発揮できるような都市政策こそが求められるだろう。これは10％以上の人口増加率の都市にもある程度、当てはまる。

図8　立地適正化計画を策定（策定中）の自治体の人口増加率（2000-2020年）別ヒストグラム （出所：国勢調査のデータをもとに筆者作成）

小さすぎても、コンパクト・シティ化は難しい

一方で20％以上も人口が減少している自治体も全体の2割近くの138あったが、ここまで人口減少が急速に進展している自治体では、ある程度の人口規模があればいいが、そうでなければ、コンパクト・シティをあえて志向する必要があるのかは疑問である。たとえば、人口減少率が23％であっても、人口11万人の小樽市はコンパクト化することで必要な集積の維持が図れるが、人口減少率50％、人口2989人の歌志内市はコンパクト・シティを志向しても、そもそも集積をする元手がない。実際、歌志内市の可住地人口密度も1ヘクタール2人と極端に低い。このような規模であると、自動車以外の交通手段を考えることは非現実的であるし、そもそも既存の店舗を維持することが難しい（たとえばコンビニエンス・ストアは人口3000人の商圏を必要とする）。

そういう状況では、都市という生活形態を考えるより、自動車のモビリティの高さを活かした低密度な生活のあり方をそのまま維持させた方が、むしろ生活の質は高くなるのではないだろうか。人は都市で生活しなくてはいけないわけではないし、実質的に人口規模も小さく、人口密度も低い自治体はもはや「都市」ではない。上述した歌志内市以外でも、夕張市（人口7334人、可住地人口密度0.6人/ha）、福島町（人口3794人、可住地人口密度2.3人/ha）、古平町（人口2745人、可住地人口密度1.0人/ha）などは立地適正化計画を策定しているが、むしろこれらの自治体は「都市」として捉えず、「農山村」として捉え、人口の縮小に対しては福祉政策で対処した方が費用対効果は高いと考えられる。

しっかりとした根拠に基づいたものではないが、ドイツでの縮小政策などを考えると、人口縮小において都市計画的な対応で効果がみられる都市規模は人口2万人以上、可住地人口密度は1ヘクタール5人以上ぐらいではないだろうか。コンパクト・シティの政策で人口密度を高度化（たとえば1ヘクタール10人以上）しようと思っても、そのための人口資源がなくては、到底かなわないだろう。実際に、先述の自治体において社会増が期待できないのは、人口減少率の高さからも明らかである。

人口だけでなく、「都市の自立性」に着目

もう一つ、人口面でコンパクト・シティの有効性を考察するうえで重要な統計的な指標は、自市区町村内通勤・通学者の割合が高いことである。コンパクト・シティのモデルがヨーロッパの城郭都市に端を発することからも理解できるように、その自立性が重要である。そもそも、その自治体に住んでいる人が他の自治体に通勤・通学したら、政策的にコンパクト・シティを志向しても移動エネルギーは高いままであり、その都市の中心性もつくれず効果がみられないからである。

図9は、自市区町村内通勤・通学者の割合をヒストグラムで示したものである。これより、30％以下の自治体が95ほどあるのが見てとれる。これらは蕨市（16%）、王寺町（17%）、狛江市（17%）、宮代町（18%）など、その多くが大都市圏のベッドタウンの自治体である。これらの都市は、乱暴なことをいえば都市構造的には自立した都市ではなく、大都市の一部であり、ただ、自治体として地理的な境界線が引かれているだけである。したがって、都市の歴史も浅く（王寺町は聖徳太子に縁のあるお寺があるが、ほぼ20世紀になって開発されたベッドタウンが町の多勢を占める）、都市のアイデンティティも弱い。

図9　立地適正化計画を策定（策定中）の自治体の自市区町村内通勤・通学者の割合別ヒストグラム
（出所：国勢調査のデータをもとに筆者作成）

もちろん、通勤・通学者が日々、利用する駅が人々の流れ的には中心となるし、そこに都市機能を集積させることを政策的に考えるメリットはあるが、そのような郊外のベッドタウンの自治体は、往々にして駅から離れた幹線道路沿いにショッピング・センターがつくられたりしている。そのような開発がおきる前に開発規制をし、上記の駅などに集積させることができれば、コンパクト・シティ化の効果もみられるかもしれないが、すでに開発された後では、覆水盆に返らずとなる。また、そのような開発規制ができたとしても、隣接する自治体に広域商圏を対象とするショッピング・センターができてしまったら元の木阿弥となる。

通勤・通学といった指標で、他の自治体への依存度が高い自治体は、このように消費といった側面でも脆弱であり、コンパクト・シティを志向しても、その効果は低い。他国に先んじて、コンパクト・シティ政策を進めてきたオランダでは、「コンパクト・シティのパラドックス」という論争が起きた。これは「コンパクト・シティはマクロレベルでは積極的な効果があるが、ミクロレベルではマイナス効果、たとえば過密や混雑などを生じる」というもので、この論争を上記の自治体に当てはめると、これらの自治体はコンパクト・シティを指向することで、むしろマイナス効果をより顕在化させる、ということである【★05】★05。そのように考えると、むしろ、現状での住民の生活の質を高めて、それを維持することを優先した方がいいようにも思える。

それから、日本のコンパクト・シティはコンパクト・アンド・ネットワークといったコンセプトで説明されることがあるが、これは多くの自治体が市町村合併をしたため、コンパクト・シティのコンセプトに現実が適合しないため編み出された考え方だろう。新しく合併してできる自治体にコンパクトの核となる中心を一つ決めることがあらかじめわかっていたら、中心に選ばれないであろう自治体は市町村合併に反対するにちがいない。このように平成の市町村合併は、そもそも中心性のある拠点を有するコンパクト的であった都市構造を大きく変容させて、複合拠点としての自治体を生み出すことになった。変容させた後に、コンパクト・シティといっても、市町村合併という政治的判断と、現実の都市のダイナミックスとの整合性がとれないのは当然であろう。なおこのような状況は、古くはいわき市において見られ、現在でも山形市、仙台市、浜松市といった県庁所在都市、さらには兵庫県朝来市、山口県周南市、愛知県豊田市といった地方都市においても見られる。

コンパクト・シティの要は公共交通サービスにあり

さて、これまで主に人口といった側面からコンパクト・シティの有効性を考察してきたが、その成否の重要なカギを握っているのは、その自治体がどの程度、公共交通サービスを提供できるかということにある。コンパクト・シティが志向される背景には、移動エネルギーの削減が高々と掲げられている。そして、交通手段別にみると最も移動エネルギーを多く費やすのは自家用車（なんと、飛行機よりも人・キロ当たりは多い）。そこで、自家用車での移動を削減させるために、そもそもの移動距離を短くし、また代替交通手段としての公共交通利用へモーダル・シフトさせることが何より肝要になる。

図10に立地適正化計画を策定している自治体での人口規模別公共交通利用率を示した。これより、都市規模が小さいほど公共交通利用率が低い傾向があることが理解できる。そして、公共交通利用率が低いところを急に高くすることは相当の困難を伴う。そもそも、人口が少ないところでは公共交通提供側も大赤字覚悟である。後述するが、ドイツのように地方自治体が赤字事業で覚悟して公共交通サービスを提供するのであればいざ知らず、そうでなければ、この数字を高めることは至難の業である。そうであれば、公共交通利用率が5%以下のところは、新たに公共交通利用を促すよりかは、自動車利用を前提としてコンパクトではない現状を維持する方が賢明かもしれない。というのは、自動車はコンパクトな空間構造を嫌うからである。自動車は駐車場、道路などで広大な土地利用を必要とし、それはコンパクトな空間構造に相反する。コンパクト・シティを具体化するのであれば、公共交通利用率20％以上は欲しいし、そうでない場合も政策的に20％以上を確保する見込みが立たなければ、コンパクト・シティを具体化しても、仏つくって魂入れずになりかねない。

図10　立地適正化計画を策定している自治体での人口規模別公共交通利用率
（出所：国勢調査のデータをもとに筆者作成）

この点は、ドイツなどのヨーロッパの都市と大きく異なる。ドイツでは人口10万人以下の都市でもトラムが数系統走っていたりする（フランクフルト・オーデル、シュヴェーリン、ツヴィカウ、プラウエン等）。日本の都市では考えられない。どうして、そのようなことが可能なのか、というと、これらの路線はすべて赤字だからである。というか、ドイツで黒字のトラム路線は一つもない（ちなみに、日本の路面電車は黒字の路線がある）。これは、そもそもモビリティは生存配慮権の一つであり【★06】★06、地方行政主体はそれらを人々に供給しなくてはならない義務があるからだ（もちろん、民間に事業委託しても問題はない）。その結果、ドイツでは地方都市でも自動車に乗らずに公共交通だけで移動することができる。

このようにドイツでは、コンパクト・シティのメリットを活かすために必要不可欠な公共交通がしっかりと整備され、そのサービスが不便を感じない程度に提供されている。また、公共交通を新たに整備する際には、その駅中心に住宅開発をするなど公共交通の整備と土地利用計画の整合性を図り、コンパクトなまちづくりを展開している。

たとえば、人口が30万人満たないカールスルーエ市では、路面電車（トラム）を都市鉄道に走らせる事業を進めるのと同時に、それまでは2駅しかなかったところに新たに9駅をつくり、駅周辺の宅地開発や商業開発を促している。日本の都市では私鉄が同じようなことをしていたが、公共セクターが実施することで、より都市計画的に実践することができている。

フランクフルト・オデールは人口が6万人をきっているが、3系統のトラム路線が市内を10分ぐらいの運行間隔で走っている。

お仕着せの「ファッション」ではなく、個性を活かす

日本にコンパクト・シティというコンセプトを紹介した海道清信は、その著『コンパクト・シティ　持続可能な社会の都市像を求めて』（学芸出版社、2001年）のなかで、「都市マスタープランでよく描かれる空間模式図は大まかな機能は表しているが、そこからめざしている都市の姿を読み取ることは難しい」【★07】★07と日本の都市計画を批判した。しかし、その後、日本の多くの都市がコンパクト・シティ計画を策定した。その計画はめざしている都市の姿は読み取れるが、それは都市の特性をしっかりと分析せず、猫も杓子も同じコーディネートをしているようなもので、そこには都市の個性を活かそうという意識がみられない。

このような状況になってしまっている背景には、中央省庁がコンパクト・シティという「ファッション」を大々的に喧伝しているからであろう。それだけでなく、そのようなコーディネートをすれば、いろいろなサービスももれなく付けてくれるし、補助金という割り引きクーポンもついてくる。深く考えなければ、それに飛びついてしまうのも無理はない。しかし、コンパクト・シティはあくまでも都市のサステナビリティを具体化する方策であり、都市をコンパクトにすることが目的では決してないことを認識すべきであろう。

もちろん、日本においてもコンパクト・シティが有効なめざす都市像である自治体は少なくない。しかし、そもそも、都市計画は横並びでやるようなものではなく、手法を共有するのはいいとしても、目的の都市像を同じものにするのは愚かだと思う。お得に見える「ファッション」であっても、自分のスタイルに合わなければ似合わないだろうし、逆に個性を打ち消してしまうかもしれない。

海道は、その著『コンパクト・シティ』で、前述したジェンクス等は「コンパクトシティの影響は、プラス、マイナスいろいろとあり、地域の特性に応じて適切に適用すべきであり、極端を避けバランスを重視するべきである」と述べていると書いている。日本は国土面積がそれほど大きくないために小国であると捉えられるきらいがあるが、国土は東西、南北に長く、また7割以上が山であるために空間的に分断されていることもあり、地理、文化、気候の面からみても極めて多様である。

政策的に考えたときのコンパクト・シティの大きなメリットは、自動車での移動エネルギーの削減であるが、自動車の利便性は北海道のように冬に寒い都市や沖縄のように夏に暑い都市と、比較的一年中、過ごしやすい本州の太平洋ベルトの都市とでは違うし、何より代替交通手段である公共交通サービスがしっかりと提供できていない状況で、いたずらにコンパクト・シティを志向しても、その効果は限られている。コンパクト・シティは万能薬ではないので、自らの都市がどのような課題を有しているかをしっかりと分析し、そして薬を処方しないと、場合によっては状況が悪化することさえ考えられる。

特に人口が増加している状況と人口が減少している状況とでは、その処方箋も大きく変わる。人口減少下では、人口規模、可住地人口密度、都市の自立性（自市町村区内の就業者割合）、人口の分布、地理的特徴、公共交通のサービス状況、既存の都市施設（特に教育施設）の立地状況、エネルギー供給ネットワークなどを勘案することが必要である。その結果、コンパクト・シティが有効な処方箋として提示されるかもしれないが、それ以外の処方箋の方が有効な場合もあり得るだろう。盲目的にコンパクト・シティ＝昰、と考えないことが重要である。

★02 スペインの都市計画家ソリア・イ・マータは、それまでの中心部と周縁部という都市構造ではなく、ちょうど路面電車が普及したこともあり、鉄道や道路、ガス、上下水道といった線形のインフラに沿って、回廊状に都市を発展させる構造を1882年に提案した。この提案はlinear city （線形都市）と命名され、実際、マドリッドの郊外において具体化される。 ★03 ドイツの都市計画家ロブ・クリエは、その著『Urban Space』でシュツットガルトの将来都市モデルとして、リニア・シティが優れていると論じ、実際、その都市計画案も示している。 ★04 ブラジルのパラナ州の州都であるクリチバ（人口193万人）は、1960年代に作成したマスタープランで中心から四つの都市軸（その後、五つに増やされる）に沿って、土地利用計画と交通計画の整合性を図り、都市開発を集中させることにした。 ★05 海道、p.133 ★06 公共近距離旅客輸送の地域化に関する法律1条1項 ★07 海道清信、『コンパクト・シティ』P.10

【参考資料】
海道清信（2001）『コンパクト・シティ』学芸出版社
服部圭郎（2016）『ドイツ・縮小時代の都市デザイン』学芸出版社
土方まりこ（2020）「ドイツにおける生存配慮概念」『モビリティの保障に係る法的理論』公益財団法人日本都市センター
饗庭伸（2015）『都市を畳む』花伝社
Michael Jenks, et.al　(1996) “The Compact City: A Sustainable Urban Form?” Routledge